四、改革农村土地制度

自2015年初开始的农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革三项试点，从分类开展到统筹推进，目前已进入攻坚阶段。这项改革的最终目标，是建立城乡统一的建设用地市场，实现城乡同地同权同价，促进城乡发展一体化，因此不可避免地会对城市房地产市场产生影响。

土地征收制度改革的主要任务，是探索缩小土地征收范围，规范土地征收程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制，建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制。缩小征地范围是否涉及城镇规划区内成片开发土地特别是房地产用地，目前尚无定论，如果城镇房地产开发用地被排除在公益性用地征收范围之外，那么房地产开发用地的取得方式、取得成本就会发生显著变化，并影响房地产价格和市场分布格局。规范征地程序、提高补偿标准、完善保障机制，也会对房地产开发土地取得期限、成本和后续管理等产生不同程度的影响。

农村集体经营性建设用地入市改革的主要任务，是完善集体经营性建设用地产权制度，明确集体经营性建设用地入市主体、范围和途径，建立“同权同价、流转顺畅、收益共享”的农村集体经营性建设用地入市制度。“同等入市”的前提是“符合规划和用途管制”，因此是否允许集体经营性建设用地进行房地产开发，目前尚不确定。部分特大城市、大城市郊区利用农村建设用地建设租赁住房正在试点，但在城市住宅用地坚持“房住不炒”的原则下，农村建设用地大规模房地产开发仍然缺乏政策前景。

农村宅基地制度改革的主要任务，是完善宅基地权益保障和取得方式，探索宅基地有偿使用制度，探索宅基地自愿有偿退出机制，完善宅基地管理制度。宅基地占农村建设用地的三分之二以上，宅基地制度改革是农村土地制度改革的主体。宅基地制度改革的关键是处理好“放活”与“稳定”的关系，既要还权赋能、盘活利用，使农民有获得感，又要保障住有所居，稳定农村社会。2018年中央1号文件提出探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权。这是我国农村土地产权制度又一次重大创新，有利于重塑城乡土地权利关系，突破宅基地流转范围的制度障碍，统筹解决了稳定与放活的矛盾。适度放活宅基地使用权，主要是放活宅基地租赁权和抵押权，这是在城市房地产市场之外，发展农村房地产租赁市场，满足城乡居民多层次住房需求，具有广泛而深远的影响。

五、推进“三旧”改造和城市更新

“三旧”改造，就是通过创新土地制度，推动对使用效率低下、布局不合理、配套不完善的旧城镇、旧厂房、旧村庄等存量建设用地进行再开发、再利用。“三旧”改造起源于广东，2009年8月，在原国土资源部支持下，广东省政府出台《关于推进“三旧”改造促进节约集约用地的若干意见》。到今年5月，广东“三旧”改造累计投入资金1.28万亿元，实施改造项目10232个、面积64万亩，已完成改造项目节地率达到46%，不仅在拓宽建设用地空间、推动节约集约用地、促进产业调整升级和提高新型城镇化质量等方面取得了显著成绩，也为全国提供了大量可复制可推广的经验。“三旧”改造又称城市更新，目前这项政策已推广到十多个省市，成为十年来我国城镇土地使用和管理最重要的制度创新。

现行城镇土地从规划、收储、整理到供应，实行政府独家垄断，目的是防止国有土地资产流失，协调经营性和公益性用地安排，统筹土地出让收益使用。但这套制度不利于调动企业、个人等土地使用权主体的积极性，致使大量旧城、旧厂、旧村用地难以盘活利用。“三旧”改造政策以合理分配开发利用增值收益为核心，系统构建了城镇低效用地再开发体系。比如，允许存量土地使用权人在不违反法律法规的原则下，按照规划自行或与他人合作对土地进行再开发；允许集体建设用地使用权出让、转让、出租、抵押、作价出资或者入股；原土地使用权人自行改造涉及划拨土地使用权的，可采取协议方式补办出让手续；地方政府可将获得的土地出让纯收益按一定比例返还被改造地块的原使用者或原农村集体经济组织等等。

“三旧”改造政策的实质，是对存量用地与增量用地实行差别化管理，对存量用地实行多主体、多渠道、多方式供地，“赋权让利”，平等保护国家、企业、集体土地产权，实现土地“共治共享”。这种“共治共享”的理念和做法，对创新国家土地治理模式、重塑城乡土地空间格局更具有治本意义，对未来房地产市场走势也会产生重大影响。总体而言，旧城镇、旧厂房、城中村改造不仅可有效增加城镇房地产用地来源，也可以有效提升房地产环境品质，还可能改变房地产开发模式，推动多样化、个性化、定制化住宅开发。

六、建立国土空间规划体系

生态环境问题，归根到底是自然资源过度开发、粗放利用、奢侈浪费造成的。为从根本上解决这一问题，十八届三中全会《决定》提出，“建立空间规划体系，划定生产、生活、生态开发管制边界，落实用途管制。”2014年出台的《生态文明体制改革总体方案》要求，构建“以空间治理和空间结构优化为主要内容，全国统一、相互衔接、分级管理的空间规划体系”。

此次《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》明确，“强化国土空间规划对各专项规划的指导约束作用，推进多规合一，实现土地利用规划、城乡规划等有机融合。”建立统一、协调、权威的国土空间规划体系，实施全域国土空间用途管制提上了重要日程。

按照生态文明体制改革要求，综合国际空间规划发展趋势和我国规划体制建设实际，未来当以主体功能区战略为基础，以国土空间规划为主体，以划定生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界为基本手段，建立自上而下逐级控制、总体规划与专项规划相互促进、基层土地利用规划与城乡规划等有机融合的空间规划体系。

根据《全国国土规划纲要(2016-2030年)》，未来将坚持集聚开发与均衡发展相协调，着力构建多中心网络型开发格局，依托主要交通干线和综合交通运输网络培育国土开发轴带，以城市群为主体形态促进大中小城市和小城镇合理分工、功能互补、协同发展，按照控制生产空间、适当增加生活空间、严格保护并拓展城市开敞绿色空间要求优化城镇空间结构。

按照上述构想，国土开发轴带和集聚发展区将是未来国土开发的重点地区，京津冀、长三角、珠三角将建成具有世界影响力的城市群，长江中游、成渝地区、中原地区、关中平原、东北地区等中西部地区城市群将进一步发展壮大，区位优越、潜力较大的边境城市和特色小镇将重点发展，生态保护区、永久基本农田、城镇开发边界“三线”管控将进一步强化。可以预料，“多规合一”和国土空间规划体系重构，将对未来我国房地产市场走势产生全局性深远影响。